「決める首相」が登場 なお未完の統治改革

（日経ビジネス2015年11月2日号より転載）

2000年代後半から議席数が大きく変動するようになった
●自民党の衆院議席数と占有率の推移

出所：総務省、国会図書館資料などを基に本誌作成（写真＝読売新聞／アフロ）

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　1988年7月19日。首相の竹下登が「内閣の命運をかける」とまで言明して、消費税の導入を図ろうとした臨時国会が始まった。日本では初めての大型間接税。竹下は高齢化時代の国家財政を担う新たな基幹税を創設し、歴史に名を残すつもりだったはずだ。

　しかしその後、国会は税の議論を吹き飛ばすような大スキャンダルで揺れに揺れた。リクルート事件である。リクルート会長、江副浩正が自身と自社の政財界における地位向上を狙って、子会社、リクルートコスモスの未公開株を与野党幹部らに賄賂として譲渡したというものだ。

　竹下と前首相の中曽根康弘、大蔵大臣の宮沢喜一、自民党幹事長の安倍晋太郎ら、政府・党の幹部の秘書や本人、さらには野党議員、官僚など数十人にコスモス株が渡ったことが分かり、国民の怒りは頂点に達した。

　この事件は、戦後政治にとって極めて大きな意味を持った。事実上手つかずのままだった腐敗防止の仕組みづくりが、ついに動き出したからだ。

腐敗の原点に中選挙区の弊害

　戦後の政治改革は2つの大きな流れがある。75年に始まった「政治とカネ」の改革が一つ。もう一つは96年に始まった統治改革だ。では75年まではどうだったのかというと、改革と呼べるものはほとんどない。

　69年12月の総選挙で初当選した元衆院副議長の渡部恒三は、苦笑しながら当時を振り返る。「地方に住む人にとっていい政治家とは、公共工事を持ってきて、地元に補助金をたくさん付けられる人だった」。

　経済成長の果実を地方に分配するのが政治家の力だったというわけだが、それが許されたのは国民が政治とカネの実態を知らなかったことも大きい。

　政治とカネに目が向けられるようになったのは、時の首相だった田中角栄の金脈問題が表に出た74年ごろから。田中のファミリー企業による信濃川河川敷買収に絡む土地転がし疑惑をきっかけに、75年に政治資金規正法が改正された。「これが実効性のある改革の最初だった」と日本大学教授の岩井奉信は言う。

　もっとも改革の歩みは遅かった。75年の政治資金規正法改正では、企業や労働組合などから政治家個人、政治団体などへの政治献金は、最高1億5000万円までに制限された。しかし、政治家が持つことのできる政治団体の数に制限がなかった上に、団体などへの献金は年間100万円まで情報公開の義務がなかった。

　このため、例えばある企業が特定の政治家が持つ複数の政治団体に、それぞれ100万円以下を献金する分には、カネの流れが表沙汰にならずに済んだ。「政治資金がどこから出ているのか。その透明度は数％だった」（岩井）。

　リクルート事件は、この状況を一変させた。事件の発覚当時、自民党の新人衆院議員で後に文部科学大臣に就いた鈴木恒夫は、「政治の仕組みを思い切って変えないと党はもたない。事件はそれほど党の信用を失墜させた」と振り返る。鈴木は88年7月の臨時国会が始まると間もなく、武村正義や鳩山由紀夫、渡海紀三朗らとともに政治改革を目指す勉強会、ユートピア政治研究会を立ち上げた。この研究会が起点となって、武村らはのちに新党さきがけを結党することになる。

リクルート事件で摘発された江副浩正会長（左）と、受託収賄罪に問われた藤波孝生・元官房長官（右）（写真＝左：読売新聞／アフロ、右：毎日新聞社／アフロ）

　政治改革をどう進めるか。中心となったのは選挙制度に関する議論だった。「政治とカネの問題がなぜ起きるのか。それは中選挙区制だからだ」。当時、自民党で政治改革担当の副幹事長を務めていた保岡興治らは、そう声を上げた。

　中選挙区制の下で自民党は1選挙区に複数の候補を立て、それぞれの候補の背後に控える派閥と共に地元への利益誘導を競い合う状態になっていた。だから選挙で「5億円を使えば当選し、4億円なら落選とさえ言われた」（保岡）。利益誘導とカネ集めの仕組みから作り直さなければ、政治とカネの問題は変わらないと考えたのである。

橋本の官邸機能強化が転機

　88年末、自民党は政治改革委員会を設置し、翌年5月には、党として初めて「政権交代可能な選挙制度導入」を盛り込んだ政治改革大綱を策定するところまでこぎ着けたが、89年7月の参院選では過半数割れの惨敗を喫した。まだ、本当に改革を進めるかどうか信じられていなかったのだ。

　しかし外部環境は大きく変わっていた。89年秋にベルリンの壁が崩壊して冷戦が終結。その一方で、米国は日本を経済的なライバルと位置付け、日米構造協議を通じて商慣習の改革などを迫ってきた。国内の利権争いや権力闘争に血道を上げる派閥政治のままでは変化に対応できない状況となりつつあったのだ。

　当時、東京大学教授で政府の第8次選挙制度審議会の委員となっていた佐々木毅は「自民党の中に政治資金だけでなく、小選挙区制など選挙制度の改革まで一体でやるべきという声が強まった」と証言する。審議会は、その変化に後押しされる形で、翌90年4月に小選挙区制と政党助成金などの導入を提言した。

　むろん中選挙区制の下で利権を手に入れ、強固な地盤を築いてきた派閥は簡単には死に絶えない。竹下の3代後の首相、宮沢喜一は93年4月、単純小選挙区制を柱とする政治改革法案の成立を狙ったが、自民党内の反対で失敗した。これとは別に、竹下派の継承争いに敗れた小沢一郎・羽田孜グループが離党し、新生党を結党。武村らも政治改革を掲げて党を離れ、新党さきがけを立ち上げたことで政治は一挙に流動化した。

　93年7月の総選挙で自民党は下野。代わって小沢や武村は、日本新党代表の細川護熙を首班にした連立政権を発足させ、翌94年3月、小選挙区比例代表並立制と政党助成金の導入を柱とした政治改革関連4法案を成立させた。派閥政治の否定を狙った政治改革が、派閥の内紛というハプニングで達成される格好となったのだ。

1993年に発足した細川護熙・連立内閣で小選挙区制などが導入された（写真＝毎日新聞社／アフロ）

　こうして政治とカネの関係にメスを入れる政治改革はひと段落した。その後の改革は、統治の仕組みに重点が置かれるようになった。

　中でも大きかったのは、96年1月に政権の座に就いた橋本龍太郎が取り組んだ行政改革だ。特に狙ったのは「官邸機能の強化だった」と、経済界で組織した政治改革推進協議会の元事務局長、前田和敬は言う。具体策は首相の権限強化と経済財政諮問会議の設置である。それまで法律上、首相は「閣議の決定に基づいて行政各部の指揮監督を行う」ように制約されていた。しかも各省庁の大臣は短期間で頻繁に入れ替わる。結果として官僚が権限を実質的に握る状態になりがちだった。

　そこで橋本は、中央官庁を1府22省庁から1府12省庁に再編。首相のスタッフとして内閣府を新設するとともに、そこに諮問会議を置くことを決めた。首相が政策作りでリーダーシップを発揮し、大胆な転換もできるようにした。

　小選挙区制での総選挙は、橋本政権の1年目に当たる96年10月に初めて行われ、昨年末で7回になった。この間、最も大きな変化は、「有権者の選択が、党首の人気や政党とその政策に変わっていったこと」と元財務相の藤井裕久は言う。中選挙区制時代は1つの選挙区に複数の自民党候補が立候補するため、党の政策と言うより、「その候補の政策、キャラクターなど個人中心の選挙だった」（元衆院副議長の渡部）。それが小選挙区制では一変した。

党の事前審査を壊した小泉

　その結果、自民党で言えば総裁の立場が大幅に強くなっていった。代表的なのは2001年4月に政権の座に就いた小泉純一郎だろう。小泉は「改革できない自民党はぶっ壊す」「聖域なき構造改革」など、得意の分かりやすい言葉で国民にじかに訴え、それがまた人気を集めて、政治力となっていった。

「安倍一強」「自民党一党支配」というが…
●安倍内閣発足以後の政党支持率の推移

出所：日経リサーチの資料を基に本誌作成

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　小泉はその力を背景に「不良債権の最終処理」「日本道路公団と郵政の民営化」「新規国債発行抑制」「国と地方の税財政改革（三位一体改革）」などに取り組んだ。その司令塔として使ったのが諮問会議であり、小泉はここを舞台に大統領のような、それまでとは異なる首相像を作り上げていった。

　もっとも小泉が自らの統治機能を強めようとすればするほど、障害が浮き彫りにもなった。自民党の古い体質である。主要な法案や予算案については、閣議決定前に党政務調査会や総務会の了解を得る事前審査制がその一つだった。事前審査があれば、自民党との関係は円滑に運べるが、既得権に切り込むような改革は党の抵抗を受けて実行しにくくなる。小泉は、それを突破しようとした。

　実際には主要法案で、党の意向を無視し続けることはできなかったものの、この挑戦は小泉の人気を高めた。良くも悪くも小泉が、その個人技で強い権力を手にしたことで「決める首相」の時代が到来し、旧来型の利益誘導に血眼になる派閥政治は鳴りを潜めた。

「強すぎる」安倍晋三首相には、不満の声も漏れる（写真＝Natsuki Sakai／アフロ）

　そして今。外交や経済、財政政策などで迷走した民主党政権から2012年末に政権を奪還した安倍晋三は、小泉の大統領型首相モデルを追っているように見える。だが政権発足から約3年がたち、その姿は「決める首相」というより、「強すぎる首相」と映る。

　典型が安全保障関連法案の採決だろう。「かつては派閥がそれぞれ政策を主張し、切磋琢磨して日本を動かした」といった懐古的な論調がしばしば登場するのは、「強すぎる首相」への警戒感が背景にある。

　日本を取り巻く環境は厳しい。中国の軍事プレゼンスは高まり、その経済は日本経済を大きく左右する。隣国・韓国との対立も解けない。国内ではデフレ脱却に時間がかかり、潜在成長率は低下、財政赤字は膨らむ一方だ。山積する課題を解決するには「決める政治が必要なのは言うまでもない」（自民党衆院議員の平将明）。

　しかし首相の権限をどこまで認め、抑止力をどう持たせるかという仕組みづくりも求められているのではないか。1975年から約40年かけた政治改革はなお未完のままだ。

＝文中敬称略